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Aglomeraciones designadas – Vedomosti
Andrey Gordeev / Vedomosti
El desarrollo polarizado del espacio es una perspectiva obvia para Rusia con su enorme área y población relativamente pequeña. La salida migratoria de la población ya no es tanto de las zonas rurales, sino de las ciudades pequeñas y medianas hacia las más grandes. La gigantesca aglomeración de Moscú atrae a la población de todo el país, desde mediados de la década de 2000 se le ha agregado San Petersburgo. Los centros regionales también son lugares de atracción, pero a ellos se traslada principalmente la población de su región.
En la estrategia de desarrollo hasta 2035, elaborada por el Centro de Desarrollo Estratégico bajo la dirección de Alexei Kudrin, se propone estimular el desarrollo de 15 aglomeraciones del país. Cada vez se comprende más que hay pocos otros factores de desarrollo en Rusia. Se utiliza activamente la alta disponibilidad de recursos naturales. El capital humano está disminuyendo cualitativamente y disminuirá cuantitativamente debido a las peculiaridades de la estructura de edad de la población.
Se necesita mucho tiempo y voluntad política para modernizar las instituciones. No tiene sentido hablar sobre el desarrollo de la infraestructura, la caída acumulada de la inversión en 2013-2016. ascendió al 12%. Solo queda el efecto de aglomeración… Pero existe el riesgo de que las aglomeraciones sean “designadas”, como es costumbre en el sistema de gobierno ruso.
¿Cómo identificar aglomeraciones con potencial de desarrollo? Hay 33 centros regionales en Rusia con una población de más de medio millón, y si excluimos los centros en la zona de influencia de la aglomeración de Moscú, 29. Según las estadísticas, menos de la mitad de ellos tienen al menos algunas ventajas en el desarrollo. La población creció más rápido en Tyumen y Krasnodar, Ekaterimburgo, Novosibirsk y Kazan son los líderes entre la población de más de un millón (excluyendo las ciudades con crecimiento debido a “excedentes” territoriales). Tyumen y Krasnodar tienen la combinación más favorable de migración y crecimiento natural, seguidas de Krasnoyarsk, Ekaterimburgo, Novosibirsk y Kazan.
La peor dinámica natural y migratoria en las ciudades de la región del Volga, incluidas aquellas con una población de más de un millón (Volgogrado, Nizhny Novgorod, Samara).
El desarrollo de la industria en la economía moderna ya no es la función principal de las ciudades más grandes, el sector de servicios es más importante. Krasnodar y Tyumen tienen la mayor facturación per cápita del comercio minorista, por delante de más de un millón de ciudades, Ekaterimburgo es el líder entre estos últimos, seguido de Kazan, Samara, Novosibirsk, Ufa y Nizhny Novgorod. Las inversiones per cápita (en promedio para 2013-2015) son las más altas en Krasnodar y Tyumen, y más altas que el promedio en Kazan. También son más altos en ciudades industriales con grandes empresas de combustible y energía (Perm, Ufa, Orenburg), pero los fondos se utilizan principalmente para modernizar la producción y no para desarrollar la ciudad. La mayoría de los centros regionales más grandes no son atractivos para los inversores, su desempeño está por debajo del promedio nacional.
El volumen per cápita de puesta en marcha de viviendas (en promedio para 2013-2015) refleja mejor el atractivo de la ciudad para vivir. Es máximo en Krasnodar, Tyumen y Makhachkala y mínimo en Vladivostok y Khabarovsk. Más de cuatro millones de residentes (Volgogrado, Nizhny Novgorod, Omsk y Perm) encargan viviendas por debajo del promedio de Rusia.
La diferenciación de las ciudades en términos de salarios, ajustados por el nivel de precios en las regiones es mucho menor, el líder aquí es Tyumen. En la mayoría de las ciudades más grandes no hay diferencias notables, el salario ajustado es ligeramente superior al promedio nacional, por lo que no pueden competir entre sí para atraer inmigrantes de otras regiones. En las ciudades del Lejano Oriente, el salario ajustado no difiere del de los centros de la parte europea, por lo que no hay incentivos económicos para mudarse al Lejano Oriente, y dada la infraestructura menos desarrollada, son negativos.
También puede comparar el grado de concentración en las aglomeraciones de la población y la economía de su región (se resumió la participación del centro regional y las ciudades vecinas).
Los centros regionales crecen a expensas de los recursos de su región, en contraste con las aglomeraciones de ciudades federales, que concentran los recursos demográficos y económicos de todo el país. Cuanto mayor sea la concentración lograda en el centro regional y su área suburbana, menos oportunidades para un mayor desarrollo de la aglomeración, ya que quedan pocos recursos en la periferia. La única excepción es Tyumen, que atrae los recursos humanos y financieros de los Okrugs autónomos que forman parte de él. Ekaterimburgo y Novosibirsk también son centros interregionales de atracción de población, pero en menor medida, y esto no se aplica a los recursos económicos.
Una evaluación de la concentración lograda muestra que el potencial más significativo para el desarrollo de aglomeraciones se encuentra en las regiones del sur (la aglomeración de Krasnodar y Rostov-on-Don) y en dos grandes repúblicas (la aglomeración de Ufa y Kazan). Entre otras aglomeraciones hay recursos de crecimiento en dos Siberia (Krasnoyarsk e Irkutsk) y Ural (Ekaterimburgo y Chelyabinsk).
Se les puede agregar Tyumen, teniendo en cuenta las regiones autónomas. Las aglomeraciones de cuatro millones de personas (Volgogrado, Omsk, Novosibirsk y Samara) tienen la mayor concentración de población y economía de su región, su crecimiento se ralentizará ante la ausencia de recursos demográficos y económicos externos.
Si sumamos las estimaciones del nivel de desarrollo de los centros y la concentración de la población y la economía de su región en sus aglomeraciones, solo habrá cinco líderes: Ekaterimburgo, Novosibirsk, Kazan y dos ciudades con una población de menos de un millón de habitantes (Krasnodar y Tyumen). La mayoría de las aglomeraciones son similares y no tienen ventajas notables. Hay pocos forasteros, de las ciudades de más de un millón de Volgogrado y Omsk, donde los peores indicadores socioeconómicos se complementan con una alta concentración, así como Saratov y dos centros del Lejano Oriente: Khabarovsk y Vladivostok. Un caso especial es Makhachkala, su aglomeración crecerá debido a factores demográficos y la migración masiva de las zonas rurales a las ciudades.
Los cálculos muestran que las propuestas de RSE para el desarrollo de 15 aglomeraciones no tienen en cuenta las tendencias reales. El criterio formal del tamaño de la población (una ciudad de más de un millón) o las prioridades geopolíticas (las ciudades más grandes del Lejano Oriente) son simples y comprensibles, pero aún existe potencial para el desarrollo de aglomeraciones. ¿Significa esto que es necesario reducir el número de aglomeraciones que serán soportadas y apoyarse en las que se desarrollen más dinámicamente? La respuesta es ambigua: sí y no.
Sí, si estamos hablando del desarrollo de infraestructura de aglomeración a expensas del presupuesto federal. Kazan ya ha recibido grandes fondos en preparación para el Milenio y la Universiada. El impulso para el desarrollo de Krasnodar fue la preparación de los Juegos Olímpicos de Sochi, el flujo de impuestos e inversiones ayudó a la capital de la región. Vladivostok recibió grandes inversiones en preparación para la Cumbre APEC.
Los centros más grandes de los Urales y Siberia, Ekaterimburgo y Novosibirsk, todavía esperan su turno. Y detrás de ellos, otros. Habrá que dar prioridad a la financiación federal de la infraestructura.
No, si hablamos del desarrollo de aglomeraciones como tarea del sistema. Las principales barreras al desarrollo son bastante diferentes. El primero y más importante es la sobrecentralización de recursos y poderes a nivel regional. En los países desarrollados, las principales fuentes de ingresos y prosperidad de las ciudades más grandes son los impuestos sobre los ingresos de los residentes y sobre los bienes ubicados en su territorio. en Rusia de 2012 a 2016. la parte del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) acreditada a los presupuestos de los distritos de la ciudad se redujo del 30% al 15%. El impuesto sobre bienes inmuebles de sociedades se transfiere íntegramente al presupuesto regional. El volumen del impuesto sobre la renta sobre la propiedad de las personas físicas, que se acredita al presupuesto de los municipios, es pequeño.
A modo de comparación: los ingresos del impuesto al transporte de los individuos son mayores en volumen que el impuesto a la propiedad de la población, mientras que el impuesto al transporte se acredita al presupuesto regional.
Como resultado, los municipios de las ciudades más grandes se han vuelto altamente subsidiados y dependientes de las transferencias del presupuesto regional. De hecho, esta es una dependencia “cuadrada”: una proporción muy alta de transferencias (58% de todos los ingresos de los distritos urbanos en 2016 en promedio en Rusia) se complementa con una participación mínima de las autoridades de la ciudad en la toma de decisiones sobre gastos. Más del 60% de todas las transferencias son subvenciones (poderes delegados): el municipio simplemente transfiere dinero a los destinatarios. Otra cuarta parte son subvenciones que asignan las autoridades regionales para sus propios fines, y el municipio está obligado a cofinanciar. La proporción de subsidios que pueden administrarse de manera independiente es mínima.
Las autoridades de las ciudades más grandes son casi impotentes en recursos financieros, el desarrollo de la ciudad depende principalmente de la política de las autoridades regionales.
La segunda barrera es la política deliberada de las autoridades federales y regionales de limitar la representación política de las ciudades más grandes. A marzo de 2017, 78 de las 85 capitales regionales han abolido las elecciones directas de alcaldes por la población. En muchas ciudades se ha introducido la institución de los city managers, responsables de la política económica y financiera. El nombramiento de un administrador de la ciudad está controlado por las autoridades regionales, la “vertical del poder” se ha llevado al nivel municipal. Las ciudades más grandes deberían ser impulsoras del desarrollo de la región, pero no tienen la oportunidad de defender sus intereses. El conflicto de intereses objetivamente existente entre la ciudad y la región no se resuelve mediante la búsqueda de un compromiso, sino impulsando las decisiones de las autoridades regionales.
También se necesitan elecciones directas de alcaldes para la representación política de los diferentes grupos de interés de la ciudad, la formación de retroalimentaciones para la toma de decisiones gerenciales.
La tercera barrera es el problema de la interacción horizontal entre los municipios del centro regional y los municipios vecinos que forman parte de la aglomeración. Es necesario para el desarrollo de infraestructura general, ordenamiento territorial, implementación de programas de vivienda, etc., pero está limitado por restricciones presupuestarias que dificultan el cofinanciamiento de estos costos. Las autoridades federales están preparando soluciones para facilitar la distribución de costos, pero el proceso no está completo. Además de los problemas legislativos, existe otra barrera, llamémosla “incompatibilidad”. Siempre hay un conflicto de intereses en las relaciones de los municipios que forman parte de la aglomeración. Por ejemplo, la fiscalidad: los migrantes que viajan desde los suburbios, trabajan en un centro regional, pagan impuestos a su presupuesto y reciben servicios sociales en su lugar de residencia.
O el conflicto por la tierra en los suburbios entre las autoridades locales y los grupos de interés urbano. Es necesaria la búsqueda de un compromiso, pero la cultura del compromiso en Rusia no está desarrollada, prevalece el principio de que “el ganador se lo lleva todo”.
¿Cómo superar las poderosas barreras al desarrollo de las aglomeraciones? La tarea más importante es devolver los recursos financieros y poderes incautados a las ciudades más grandes. Pero esto no garantiza el éxito si la cultura de gestión no cambia. Hay una experiencia positiva, por ejemplo, la interacción de los municipios de la ciudad de Perm y la región suburbana de Perm. Pero una forma más familiar es unir municipios y crear una aglomeración “administrativa”. Así es como las autoridades de la región de Ulyanovsk decidieron unir Ulyanovsk y Dimitrovgrad. Sin embargo, tanto la unificación forzosa en “aglomeración” llevada a cabo por las autoridades regionales como la “designación” de aglomeraciones a nivel federal son de dudosa efectividad.
El efecto de aglomeración siempre funciona como un motor de desarrollo, pero su poder depende de la calidad de las piezas y la mano de obra, y no del controlador de tráfico de la calle.
El autor es el director del programa regional del Instituto Independiente de Política Social.
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Roman Popov – Cómo funciona la aglomeración de San Petersburgo
El Instituto Strelka de Moscú publicó interesantes conclusiones basadas en los resultados de un estudio de la aglomeración de Moscú basado en Big Data elaborado para el Foro Urbano de Moscú 2017.
mapas de aglomeración y cálculo de la población de los municipios incluido allí. Fue posible delinear con precisión las áreas a las que viaja una proporción significativa de residentes para trabajar en Moscú, para analizar la cantidad de puestos de trabajo en todas las partes de la aglomeración, así como la población real.
Trucos de San Petersburgo
A pesar de la falta de un estudio similar para San Petersburgo y la gran diferencia entre las dos capitales, ambas sufren de enfermedades de desarrollo similares. En particular, San Petersburgo con la región de Leningrado, a pesar de los límites administrativos, también representan una gran aglomeración. En el centro de San Petersburgo, así como en el centro de Moscú, mucha gente va a trabajar todas las mañanas.
“Cuando imaginamos una aglomeración, a menudo entendemos la ciudad central como un punto determinado, aunque muy grande, alrededor del cual se ubica la zona satélite. Pero con San Petersburgo, todo es un poco más complicado”, dice Roman Popov, subdirector del Departamento de Desarrollo Económico Municipal de la Fundación del Instituto de Economía Urbana y profesor asociado de la Escuela Superior de Estudios Urbanos de la Escuela Superior de Economía de la Universidad Nacional de Investigación.
El experto explica que después de que la primera zona de la aglomeración se adjuntara a la ciudad desde finales de los años 90 (Pushkin, Peterhof, Lomonosov, Repino, Kolpino, etc.
), resultó que ahora la propia ciudad federal de San Petersburgo es una aglomeración que está “cubierta” por los límites de la ciudad. Según él, Moscú pasó por algo similar a principios de los años 60 del siglo pasado, cuando se construyó la carretera de circunvalación de Moscú y las ciudades y pueblos suburbanos más cercanos: Tushino, Perovo, Kuntsevo, etc. se anexaron a lo que entonces era Moscú. Si observa la aglomeración de San Petersburgo, hay algunos asentamientos grandes que no están incluidos en la ciudad. Gatchina es el más grande de ellos. Alrededor de San Petersburgo, a diferencia de Moscú, no se formó un cinturón poderoso de cientos de miles de ciudades, y algunas formadas (Kolpino, Pushkin) se convirtieron en parte de San Petersburgo.
Trate con usted mismo
A su vez, Moscú a lo largo de la carretera de circunvalación de Moscú está rodeada por una serie de ciudades independientes bastante grandes, por lo que, según Roman Popov, está muy cargada de satélites.
“Esto no es típico de San Petersburgo. Sí, Kudrovo, por ejemplo, se está construyendo y desarrollando activamente en las cercanías, y esto afecta la infraestructura de la ciudad, pero la escala, por supuesto, no es la misma, por lo que el nivel de problemas que enfrentan la aglomeración de Moscú y la aglomeración de San Petersburgo es diferente”, dice el profesor asociado de HSE.
Roman Popov argumenta que la aglomeración de San Petersburgo está significativamente menos desarrollada que la de Moscú: “Petersburgo se tragó recientemente parte de la zona de aglomeración más cercana y aún no la ha “digerido”, por lo que las tareas del desarrollo de San Petersburgo hoy no son tanto construir una interacción con la región de Leningrado, aunque esto también es importante, sino construir relaciones dentro de los límites de la ciudad. Se requiere un equilibrio del desarrollo, teniendo en cuenta esos territorios muy diferentes y lejos de estar idealmente integrados entre sí que ahora forman el “cuerpo” de San Petersburgo.
Tendría que descubrirlo dentro de sí mismo, ¡yo diría que sí!
Negociar con la región
En cuanto a la interacción de la ciudad con los territorios adyacentes de la Región de Leningrado, según el profesor asociado de la Escuela Superior de Economía de la Universidad Nacional de Investigación, la mejor manera de desarrollar cualquier aglomeración es la formación de un cierto sistema de acuerdos entre las entidades que forman esta aglomeración. Estos acuerdos pueden ser a corto o largo plazo, relacionados con un tema específico o una amplia gama de ellos, etc.
Roman Popov explica que puede haber situaciones en las que los municipios o un municipio y un sujeto de la federación vean el desarrollo del territorio adyacente de diferentes maneras: “Digamos que la región quiere construir algún tipo de gran empresa (por ejemplo, una planta de incineración de residuos) directamente en el límite del territorio donde la ciudad planea construir una zona residencial.